Cinco reparos a un artículo de Leonel Fernández

El pasado lunes 2 de septiembre, en su columna Observatorio Global, que publica el periódico Listín Diario, el expresidente Leonel Fernández publicó un artículo titulado Reforma constitucional y referendo aprobatorio.

Luego de una didáctica digresión sobre la reconfiguración del concepto constitucional de democracia en la Constitución reformada en 2010, sobre la consecuente incorporación de la institución del referendo al texto resultante de aquel proceso, y sobre la omisión legislativa absoluta derivada de la inexistencia de una ley que regule este instrumento de consulta popular, el Dr. Fernández plantea una conjetura: «Mantener el silencio ahora podría interpretarse como una omisión deliberada para no considerar el referendo como un factor esencial para la validación de una eventual aprobación de reforma constitucional por parte de la Asamblea Nacional.»

El objeto de su conjetura cobra especial relevancia porque, según la consideración del expresidente, constituye una dificultad el hecho de que «sin disponer de una ley orgánica de referendo, se haya apoderado a las cámaras legislativas de un proyecto de reforma constitucional«. Esa dificultad deriva de la consideración de que la propuesta de reforma de la Constitución, presentada por el presidente Luis Abinader, requiere ser sometida a un referendo aprobatorio, de llegar a ser aprobada por la Asamblea Nacional.

¿En qué sustenta el Dr. Fernández esa necesidad de un referendo? En la consideración de que la propuesta de reforma contiene tres aspectos «relacionados con el derecho a elegir y ser elegible». Aquí se impone un paréntesis aclaratorio para los no entendidos en la materia: el artículo 272 de la Constitución establece que cuando una reforma constitucional «verse sobre derechos, garantías y deberes fundamentales» -entre otros varios aspectos-, debe ser refrendada por los ciudadanos a través de un referendo aprobatorio. Volvamos sobre el artículo analizado.

Los tres aspectos de la propuesta de reforma que, según el Dr. Fernández están «relacionados con el derecho a elegir y ser elegible» son los siguientes: i) la propuesta de reducción de la matrícula de integrantes de la Cámara de Diputados; ii) la propuesta de reunificación de las elecciones municipales, con las presidenciales y legislativas; y iii) «la consagración, independientemente de las buenas intenciones, de un modelo petrificado de reelección presidencial».

Por considerar que los indicados aspectos «de alguna forma atañen a los derechos de ciudadanía», el expresidente considera que el Congreso Nacional debe aprobar, «en lo inmediato», la legislación sobre referendo porque «existe la inevitabilidad de someter la reforma constitucional al referendo aprobatorio: el veredicto del pueblo».

Considero erróneo el razonamiento del expresidente Fernández por varias razones que paso a explicar de inmediato.

En primer lugar, se impone una precisión conceptual clave para la adecuada interpretación del contenido y alcance del artículo 272 constitucional. El texto en cuestión dispone que «cuando la reforma constitucional verse sobre derechos, garantías y deberes fundamentales (…) requerirá la ratificación de la mayoría de los ciudadanos y ciudadanas con derecho electoral, en referendo aprobatorio convocado al efecto por la Junta Central Electoral, una vez votada y aprobada por la Asamblea Nacional Revisora».

Importa destacar que son cuestiones significativamente distintas sostener que una reforma constitucional: i) verse sobre el derecho a elegir y ser elegible, es decir, que sea esa la materia de la que trata; y, sostener, ii) que algunos de sus contenidos estén «relacionados con el derecho a elegir y ser elegible», o que «de alguna forma atañen a los derechos de ciudadanía», que es lo que defiende en su artículo el expresidente Fernández.

Esa es una cuestión de primer orden porque las funciones que con mayor frecuencia e intensidad orientan el quehacer de las normas jurídicas, y en especial de las contenidas en la Constitución, son las de imponer deberes, obligaciones, prohibiciones, sanciones y restricciones, o a reconocer determinadas facultades de hacer o no hacer a determinados sujetos de derecho.

¿Por qué esta cuestión es tan importante para el punto en discusión? Porque es difícil imaginar una disposición normativa y, por tanto, su reforma, que no esté de alguna manera relacionada con algún derecho. En tal sentido, interpretar que el artículo 272 impone un referendo cuando la reforma de alguna manera atañe, o se relaciona con un derecho, equivaldría a la obligación de convocar a un referendo para cualquier reforma. Esto es contrario al propio texto constitucional, y conduce a una desnaturalización de esta institución jurídica, cuya activación está prevista para un núcleo intencionalmente acotado de materias.

En segundo lugar: La propuesta de reducción de la matrícula de la Cámara de Diputados, no es una cuestión que versa sobre el derecho a elegir y ser elegible, como erróneamente sostiene el expresidente Fernández. Cuando se lee el artículo 81 constitucional es fácil darse cuenta de que, la materia de la que trata la propuesta es la relativa los criterios de representación, composición y estructura de ese órgano legislativo. Y la modificación de esos criterios no forman parte de los contenidos constitucionales cuya reforma amerita convocar a un referendo.

En tercer lugar: La propuesta de unificación de las elecciones municipales, con las presidenciales y legislativas, tampoco versa sobre el derecho a elegir y ser elegible, pues este no constituye la materia de su objeto. ¿Cuáles son las materias de las que trata la propuesta? En primer lugar, de modificar la periodicidad de la convocatoria de las asambleas electorales, en los términos que están previstas el Capítulo I, Título X, artículo 209 de la Constitución. Y, en segundo lugar, sobre la modificación de: i) la fecha de elección de las autoridades electivas a nivel de los gobiernos locales, ii) la fecha de su juramentación, y iii) la fecha de terminación de su mandato, en los términos en que estos asuntos están previstos en los artículos 209 y 274 constitucionales.

El doctor Fernández omite explicar de qué manera la propuesta de reforma de la composición y estructura de la Cámara de Diputados; o la propuesta de modificación de la fecha de unas elecciones, de una juramentación, o del término de un mandato electivo, afecta, restringe, limita o impide el ejercicio del derecho de elegir y ser elegible. Tampoco explica de qué manera estas propuestas modifican o perjudican el carácter personal, libre, directo y secreto del voto, que son los únicos escenarios en los que sería dable sostener que tales reformas versan sobre ese derecho, o sobre las condiciones indispensables para su ejercicio.

En cuarto lugar: «la consagración (…) de un modelo petrificado de reelección presidencial», de ser aprobada, tampoco versa -en tanto que no limita, restringe, impide, o modifica las condiciones antedichas de su ejercicio-, sobre el derecho a elegir y ser elegible. La materia objeto de esta propuesta es darle estabilidad al límite constitucional vigente sobre el número de veces que un ciudadano puede ser presidente de la República, o presentarse como candidato al cargo, una vez ha sido elegido para un primer mandato.

Todos los ciudadanos hábiles para el ejercicio del sufragio podrán ejercerlo con independencia que la propuesta presentada por el Poder Ejecutivo sea convertida en texto constitucional. Esto así, porque la regulación la reelección presidencial, que es la función de la regla de dos períodos y nunca más, no versa sobre el ejercicio del sufragio, sino sobre las imposición de límites temporales al ejercicio del poder, del funcionario que más poder ostenta, en un sistema presidencialista: el presiente de la República.

En quinto lugar: la aprobación de una Ley Orgánica de Referendo, si bien necesaria en tanto que mandato expreso de la Constitución, no es condición de validez de una eventual aprobación de la propuesta de reforma del Poder Ejecutivo. Y no lo es, no solo porque la misma no versa sobre el derecho a elegir y ser elegible, sino porque tampoco tiene por objeto ninguno de los ámbitos para los que el artículo 272 manda su realización.