El Tribunal Constitucional y la cuestión de las leyes orgánicas
El pasado día 6 de diciembre, el Tribunal Constitucional declaró la nulidad total de la Ley 1-24 que creó la Dirección Nacional de Inteligencia. Un vicio de forma fue el motivo: la pieza legislativa debió ser tramitada como Ley Orgánica, pero no lo fue. En esta y la próxima entrega analizo algunos aspectos clave relativos a este tipo de leyes.
El artículo 74.2 de la Constitución dispone que «Sólo por ley, en los casos permitidos por esta Constitución, podrá regularse el ejercicio de los derechos y garantías fundamentales, respetando su contenido esencial y el principio de razonabilidad».
Lo anterior supone que la regulación del ejercicio de los derechos y garantías fundamentales es una materia reservada a la labor legislativa. La Constitución no solo establece esta reserva de ley para regular el ejercicio de los derechos fundamentales, sino que también exige que las leyes que los regulan sean orgánicas. Así lo prevé el artículo 112 al disponer que Las leyes orgánicas son aquellas que por su naturaleza regulan los derechos fundamentales; la estructura y organización de los poderes públicos; la función pública; el régimen electoral; el régimen económico financiero; el presupuesto, planificación e inversión pública; la organización territorial; los procedimientos constitucionales; la seguridad y defensa; las materias expresamente referidas por la Constitución y otras de igual naturaleza. Para su aprobación o modificación requerirán del voto favorable de las dos terceras partes de los presentes en ambas cámaras. Subrayado añadido.
Las leyes que regulan derechos fundamentales, y otras cuestiones como la seguridad y defensa nacional, deberán entonces contar con una mayoría calificada para su aprobación. La cuestión subyacente a la exigencia de una mayoría calificada para la aprobación de las leyes que regulan el ejercicio de los derechos es la siguiente: los derechos fundamentales tienen una relevancia tal en nuestro ordenamiento constitucional que la posibilidad de limitarlos o regularlos ha quedado sustraída a la voluntad de las mayorías legislativas democráticamente electas, a menos que estas logren un nivel de consenso superior al requerido para la aprobación de la legislación ordinaria.
Así las cosas, las leyes orgánicas se distinguen de las ordinarias: i) en términos materiales, en cuanto a las materias que regulan; ii) en términos formales, en cuanto al procedimiento que deben llevar para su aprobación y, iii) en la exigencia de explicitar el procedimiento de Ley Orgánica.
La Ley 1-24 que crea la Dirección Nacional de Inteligencia (DNI), es una normativa que tiene como principal función crear un órgano que está destinado a «proteger la seguridad nacional y coordinar lo relativo al Sistema Nacional de Inteligencia». Con lo cual, de entrada, es una legislación que necesariamente debe ser Ley Orgánica conforme al artículo 112 de la Constitución. No obstante, en adición a la cuestión de la seguridad, la Ley 1-24 regula diversos derechos fundamentales relacionados con esta área, como son el derecho a la intimidad y el honor personal, el derecho al secreto de las comunicaciones, y el derecho a la libertad de expresión.
Los artículos 98 y 99 de la Constitución establecen cómo deben realizarse las discusiones legislativas y el trámite legislativo entre las dos cámaras del Congreso Nacional. El artículo 98 prevé que todo proyecto de ley admitido en una de las cámaras se someterá a dos discusiones distintas, con un intervalo de un día por lo menos entre una y otra discusión. En caso de que fuere declarado previamente de urgencia deberá ser discutido en dos sesiones consecutivas.
Mientras, el artículo 99 dispone que: «Aprobado un proyecto de ley en una de las cámaras, pasará a la otra para su oportuna discusión, observando las mismas formalidades constitucionales (…)»
La Ley 1-24 fue aprobada en la Cámara de Diputados, en segunda lectura, el día 29 de diciembre del año 2023, mientras que en el Senado fue aprobada, en segunda lectura, el día 10 de enero de 2024. A continuación, examinaremos si la aprobación de la ley de marras, en ambas cámaras, cumplió con los requisitos constitucionales exigidos para las leyes orgánicas.
Como se ha indicado, las leyes orgánicas deben tener el voto favorable de las dos terceras partes de los miembros presentes en ambas cámaras para su aprobación. Según se desprende del examen de las actas de la Cámara de Diputados, la primera discusión de la Ley 1-24 en dicha cámara se realizó el día 27 de diciembre de 2023. En esta se sometió a votación el proyecto de ley y resultó aprobado en primera discusión con el voto a favor de ciento dieciocho diputados de los ciento dieciocho presentes en el momento de la votación. En el caso de la segunda lectura del proyecto de ley, este se sometió el día 29 de diciembre de 2023. Según el acta de la Cámara de Diputados para ese día, el proyecto de ley fue aprobado en segunda discusión con el voto favorable de ciento veinticinco diputados de los ciento veintiséis diputados presentes.
Por otro lado, el Senado realizó las dos discusiones del proyecto de ley en cuestión el mismo día, miércoles 10 de enero de 2024. En la primera lectura, el proyecto de ley fue aprobado con dieciséis votos a favor de los veinticuatro senadores que se encontraban presentes. En la segunda discusión, el proyecto de ley fue aprobado por veintiún votos a favor de los veinticinco senadores presentes para la votación.
La existencia de las leyes orgánicas responde a la necesidad de proteger aquellas materias que, como sucede con los derechos fundamentales y la defensa y seguridad nacional, son fundamentales para el adecuado funcionamiento del Estado Social y Democrático de Derecho y que, por lo tanto, requieren una seguridad especial. En estas circunstancias, una interpretación sistemática de la Constitución, requiere que las leyes orgánicas sean presentadas como tales en el proceso de su tramitación y discusión en ambas cámaras legislativas. Es decir, que se haga mención explícita de su condición de orgánicas en el proceso legislativo.
Sin embargo, el proyecto de la ley que creó el DNI, no fue aprobado como una ley orgánica, en el sentido de que este no fue conocido como tal en el Congreso Nacional. En ninguna de las sesiones donde se conoció el proyecto de ley, se mencionó su carácter orgánico. Tampoco se indicó la necesidad de que se aprobase con las dos terceras partes de los legisladores presentes, una vez verificado el quórum en cada una de las cámaras legislativas. Al momento de la aprobación de la Ley 1-24 en el Congreso Nacional, pasó totalmente desapercibida la obligatoriedad de ser tramitada como orgánica.
¿Por qué es tan relevante la tramitación como explícitamente orgánica de un proyecto de ley? Una primera razón consiste en que, de conformidad con lo previsto por el artículo 112 constitucional, lo que hace orgánica una Ley, desde el punto de vista de las formas propias del íter legislativo, es su declaratoria como tal en el trámite de su presentación. En otras palabras, no es de su aprobación con una mayoría de dos terceras partes de donde se deduce el carácter orgánico de una Ley, sino al revés: es de su condición de orgánica, explicitada en su presentación a trámite, en virtud de las materias que regula, de donde se induce la exigencia de una mayoría calificada para su aprobación.
Por tanto, la declaratoria explícita del carácter orgánico de un proyecto de ley cuyo contenido así lo requiera, es un elemento consustancial para la caracterización como tal de la pieza resultante.
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