EE UU provoca una polémica en la ONU por considerar la resolución de alto el fuego en Gaza “no vinculante”
Con su abstención en la votación de una resolución de alto el fuego inmediato en Gaza, la 2728, la primera en seis meses de guerra, EE UU provocó el lunes no solo el enfado de Israel, que le había pedido que vetara el texto, sino también una ruidosa polémica, entre jurídica y diplomática, al minimizar la decisión considerándola “no vinculante”. Para Washington era una finta retórica para que el varapalo propinado públicamente a su gran aliado en Oriente Próximo pasase más desapercibido: una resolución no vinculante no obliga por principio a nada, y mucho menos a ese cese de las hostilidades que Israel viene rechazando de manera tajante desde el inicio de la guerra.
“Una proposición no vinculante”, la definieron el lunes al unísono la embajadora de EE UU ante la ONU, Linda Thomas-Greenfield, y el portavoz del Consejo de Seguridad Nacional de la Casa Blanca, John Kirby, que dijo: ”No tiene impacto en Israel, ni en su capacidad de ir contra Hamás”. Las palabras de ambos sonaron como un torpedo impactando en la línea de flotación del máximo órgano ejecutivo de la ONU, encargado de velar por la paz y la seguridad mundiales: ¿Son o no sus resoluciones vinculantes? Es más, ¿acaso unas lo son y otras no? Representantes diplomáticos y expertos en la materia salieron en tromba a refutar el punto de vista de Washington. António Guterres, secretario general de la ONU, dejó clara su opinión: son vinculantes. Así lo afirma el artículo 25 de la Carta fundacional: “Los miembros de las Naciones Unidas convienen en aceptar y cumplir las decisiones del Consejo de Seguridad de acuerdo con esta Carta”.
Varios representantes del Consejo de Seguridad, con Mozambique y Sierra Leona a la cabeza, recurrieron a la jurisprudencia para apuntalar la vinculación. Los dos diplomáticos africanos, ambos con formación jurídica, afirmaron que la resolución 2728 es vinculante, descartando que la abstención de uno de los cinco miembros permanentes en la adopción de la iniciativa (la de EE UU) modificase la naturaleza vinculante de la misma. Ambos se apoyaron en la opinión consultiva de 1971 del Tribunal Internacional de Justicia (TIJ), que estableció que todas las del Consejo lo son. El embajador de Argelia lo resumió de manera aún más categórica: “Las resoluciones del Consejo de Seguridad son vinculantes. No casi. No parcialmente. No tal vez”.
Unanimidad jurídica
EE UU se adentró en aguas cenagosas el lunes, no solo frente a Israel, también ante el único árbitro de la comunidad internacional, con su estridente interpretación del texto, y de remate desvió casi por completo la atención del tardío logro del Consejo. Adil Haque, profesor de Derecho Internacional en Rutgers y editor ejecutivo de Just Security, no tiene dudas al respecto: “La resolución es vinculante. Según la Carta de la ONU, todas las decisiones del Consejo de Seguridad lo son para todos los Estados miembros. El Tribunal Internacional de Justicia ha dictaminado que no es necesario que una resolución mencione el Capítulo VII de la Carta [acción en caso de amenazas a la paz, quebrantamientos de la paz o actos de agresión], se refiera a la paz y la seguridad internacionales o utilice la palabra decide para que tenga efecto vinculante. Cualquier resolución que utilice un ‘lenguaje obligatorio’ crea obligaciones, y esto incluye el término exige utilizado en la resolución sobre Gaza”, explica Haque, que subraya también la “intención determinante” de los miembros del Consejo que redactaron y votaron a favor de la resolución de alto el fuego; solo el representante de Corea del Sur se mostró dubitativo al principio. “Pretendían que tuviera un efecto vinculante”.
¿En qué se basa Washington para sostener una opinión discordante? ¿Obedece más a un cálculo político que a una objeción jurídica? “Por ahora, no parece que EE UU tenga un argumento jurídico coherente”, explica Adil Haque. “Inicialmente, alegó que la resolución no utilizaba el lenguaje adecuado para tener efecto vinculante. El TIJ ha dictaminado que las resoluciones no necesitan utilizar ninguna ‘palabra mágica’ en particular y que un término obligatorio como exigencias es suficiente para crear obligaciones. Posteriormente, EE UU alegó que la resolución no creaba ninguna obligación nueva. Pero la resolución exige ‘un alto el fuego inmediato durante el mes de Ramadán’, que es una nueva obligación”. Haque advierte contra la tentación de ver precedentes en la actual objeción de Washington: “Su postura [sobre la resolución 2728] puede socavar otras resoluciones importantes que el propio país defendió, incluida la reciente que pide un alto el fuego en Sudán”.
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Richard Gowan, durante décadas alto cargo de la ONU y hoy en la ONG International Crisis Group, especializada en la prevención de conflictos, considera que la polémica obedece a una diferencia sustancial de interpretaciones. “Los distintos Estados interpretan la Carta de maneras diferentes y siguen tradiciones de interpretación distintas. Existen diferencias genuinas e importantes en la manera de leer este texto por parte de EE UU y de otros miembros del Consejo. Los juristas estadounidenses opinarán que el hecho de que el texto exija un alto el fuego significa que no es jurídicamente vinculante”, explica el experto, en línea con lo manifestado por Haque. “Desde el punto de vista estadounidense, el texto tendría que haber decidido un alto el fuego para ser legalmente vinculante”. Exigir o decidir: el alambicado lenguaje de la diplomacia, elevado a una sutileza florentina. “Puede parecer una distinción muy pequeña”, explica Gowan, “pero tiene su origen en el artículo 25 de la Carta de la ONU, que dice que los Estados deben aceptar y cumplir las decisiones del Consejo, pero no se refiere a sus exigencias”.
“Importante señal diplomática, pero con poca fuerza”
Pese a la polémica generada por la interpretación de Washington, la confusión, señala Gowan, pudo resultar muy útil el lunes. “Las diferentes interpretaciones del texto (que seguramente conocían los embajadores y sus equipos jurídicos) permitieron a EE UU abstenerse ante una resolución que considera no vinculante, y esto pudo ser ventajoso, porque de haberla visto como jurídicamente vinculante podría haberse sentido obligado a vetarla”. A la inversa, subraya, “otros miembros del Consejo podrían haber estado disconformes con un texto que consideraban simplemente retórico”.
Un compromiso final satisfactorio ―la aprobación de la primera resolución desde que empezó la guerra― derivado de la ambigüedad en torno a un par de términos, así resume Gowan el resultado de la votación del lunes. Pero con un reverso potencialmente negativo: “Por supuesto, puede ser fuente de confusión si Israel declara que no se siente vinculado por el texto… Eso podría dar lugar a más discusiones en el Consejo en breve. Las felices vibraciones de hoy [por el lunes] en Nueva York podrían evaporarse pronto”.
La embajadora de EE UU en la ONU citó el lunes el carácter no vinculante de la resolución, al no inscribirse en el Capítulo VII, que autorizaría el uso de la fuerza para implementarla. Gowan apunta a lo peliagudo de su aplicación, independientemente del modo elegido. “Está claro que la resolución no contiene ningún mecanismo de aplicación propio, y si otros miembros del Consejo propusieran sanciones contra Israel por incumplimiento, EE UU las vetaría. Así que, en última instancia, la resolución es una importante señal diplomática sobre la necesidad de un alto el fuego, pero tiene poca fuerza”.
No son pocos quienes, en la ONU y fuera de ella, consideran que la prolongada negociación (casi un mes) del proyecto de resolución de alto el fuego vinculado a la liberación de los rehenes presentado por EE UU, y vetado el viernes anterior por Rusia y China, no fue sino una maniobra diplomática destinada a ganar tiempo (o más bien a perderlo) mientras Washington apostaba todas sus cartas a las negociaciones entre Israel y Hamás que copatrocina con Egipto y Qatar (y mientras Israel, en contra de la opinión de Washington, persevera en sus planes de ofensiva terrestre sobre Rafah). Es decir, a dejar hacer a la ONU, pero no demasiado ―para eso dispone del derecho de veto, como demostró al rechazar antes tres propuestas de alto el fuego del Consejo―, mientras el partido se juega de verdad sobre el terreno.
El baño de realidad que plantea Gowan, la resolución como señal diplomática importante, pero carente de fuerza, dibuja un escenario de esgrima retórica, donde la diferencia entre “exigir” y “decidir” se le escaparía incluso a un lingüista, mientras otro baño, pero de sangre, se desarrolla en Gaza.
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